推行業務范圍清單制度 打造科學化精細化事業單位治理新格局

          
    

王發棠

〔內容提要〕事業單位業務范圍清單制度是清單化管理從政府部門向事業單位延伸,打造科學化、精細化社會事業治理的關鍵一步。本文以山東省萊蕪市近3 年來業務范圍清單化管理改革探索為基礎,闡述了推行業務范圍清單制度的法制和邏輯依據,總結了推行業務范圍清單過程中遇到的困難以及對策措施,拓寬業務范圍清單化管理,深化政事分開,促進事業單位依法規范運行具有重要借鑒意義。

推行業務范圍清單制度,將事業單位的業務范圍以清單形式明確并公布于眾,是繼政府權力清單、責任清單之后,全面深化改革的又一重要探索,是清單化管理從政府部門向事業單位延伸,打造科學化、精細化社會事業治理的關鍵一步,對深化政事分開、加快政府職能轉變、推進政府治理現代化具有重要意義。從2016年選擇6個單位開展試點,2017年在63個單位逐步推開,到2018年實現公益事業單位全覆蓋,萊蕪市積極探索業務范圍清單化管理改革,堅持目標導向思考謀劃、問題導向綜合施策, 編制了事業單位“首張清單”,明確了事業單位業務范圍,厘清了事業單位與政府部門、市場和社會組織的關系,促進了事業單位依法規范運行, 為建立功能明確、運行高效、監管有力的事業單位管理運行機制奠定了堅實基礎。

推行業務范圍清單制度的法制和邏輯依據

《事業單位登記管理暫行條例》及其實施細則規定:事業單位法人的登記事項包含其宗旨和業務范圍;事業單位業務范圍應當符合其性質和法律、政策規定;事業單位應當在核準登記的業務范圍內開展活動;登記機關需要監督事業單位按照登記事項開展活動。依據條例和細則,事業單位應當依法制定其業務范圍并接受監督,而由于事業單位分布在各行各業,其業務范圍也千差萬別,許多還具有很強的專業性,為了便于業務開展和監督管理,對事業單位業務范圍進行清晰精確的描述就顯得極其重要,而這種描述最有效的方式,就是列清單。

推行業務范圍清單制度基于兩個事實,一是政府掌握著目前絕大多數事業單位的“所有權”,也就是說這些事業單位是政府部門舉辦的或者其資產全部是國有資產,這意味著政府部門可以根據需要較為隨意地決定這些事業單位應該“做什么”;二是政府在財政補貼、稅收等方面為事業單位提供了大量的優惠政策,而這些優惠政策是與事業單位的公益屬性息息相關的,這意味著即使社會資本進入事業單位,也必須遵守政府在大方向上為事業單位劃定的公益服務范圍,而在事業單位的實際運行中,單位具體要“做什么”是由其決策機構決定的,這其中隱含著決策機構的決策與政府意愿不相符的可能性,為了降低乃至杜絕這種可能性,明確并規范事業單位的業務范圍就勢在必行,也就是推行業務范圍清單化管理。

推行業務范圍清單制度遇到的困難

由于已經具有制定權力清單和責任清單的經驗,機構編制部門對于清單化管理這項工作是有成法可循的,但在具體的實施過程中,事業單位的特殊性,還是為這項工作帶來了特別的問題。

1.部分事業單位本職工作存在“無法可依”現象。

事業單位的本職工作,指的是設立事業單位時明文規定其承擔的職責任務。在業務范圍清單化管理工作中,按照合法性原則,要求事業單位所有業務事項均需有機構編制文件或現行有效的法律法規作為實施依據。但通過梳理發現,部分事業單位無論機構編制文件還是法律法規,均未對其本職工作作出清晰明確的規定。有的單位機構編制文件沒有職責任務描述;有的單位職責描述長時間沒有調整,與現行業務不完全相符;有的業務,相關法律法規所指向的承接單位為相關政府部門或行業主管機構而非事業單位;有的業務則直接沒有找到相關的法律法規。沒有健全完善的機構編制文件和法律法規做依據,就意味著部分事業單位的一些工作甚至所有工作“無法可依”。

2.部分事業單位承接了不少“法外”職責任務。

在現行事業單位管理體制中,舉辦單位或行業主管部門對事業單位具有很大的影響力,能夠通過各種渠道要求事業單位承擔本不屬于其業務范圍的工作。這主要包含以下幾種情況:一是政府部門由于機關人員緊張、人員素質不均衡等原因,將本應由其執行的權力或承擔的職責下放給所屬事業單位,授權行為未經過法定程序;二是事業單位在不斷變化過程中部分舊有業務應當移交,卻因無單位承接而繼續執行。無論是事業單位職責任務調整還是舊的事業單位撤銷、新的事業單位設立,類似情況并不鮮見。越到基層事業單位承接的上級部門制定下達的政策任務越多,這些政策任務有的與事業單位的法定職責沒有關系,僅僅因為必須“有人干”而被強制安排到事業單位頭上,從而使事業單位的業務超出了其法定范圍。

3. 部分事業單位自行拓展了部分“有利可圖”的業務。

這些業務中,有的是單位主動適應經濟社會發展和服務對象需求而開展的服務項目,有的是原有業務收入不足以負擔單位人員工資等各項開支而主動拓展的業務,有的是單位在市場經濟大潮中捕捉“商機”而開展的業務。這些業務的拓展,總體上是有利可圖的,也在一定程度促進了事業發展。隨著中介組織脫鉤、經營性業務剝離推向市場,類似情況已經大幅減少,但個別的仍比較頑固。

4. 部分事業單位存在對本行業法律法規的認知缺失。

“只知埋頭干活,不知抬頭看路”,部分事業單位業務開展得有聲有色,但對涉及本行業、本單位的法律法規不了解、不熟悉,有的只知名稱不知內容,有的只知部分不知全面,有的只知條目不知細節,認知的缺失使部分事業單位的業務范圍清單多次返工,這也讓人對其業務開展方向的準確性、運行的規范性產生懷疑。

5. 業務范圍清單推行主體的權威性不夠。

一方面,與權責清單制度由政府牽頭推進不同,業務范圍清單制度是由編辦牽頭的創新改革事項,協調各部門配合的難度較大,推進相對困難。另一方面,由事業單位監督管理局承擔該項工作,而非制定事業單位職責任務的職能科室,其權威度、準確度等都受到考驗。

6. 建立和推行業務范圍清單制度的動力不足。

在業務范圍清單制度推行過程中,編辦及其事業單位監管機構熱情較高,而主管部門和事業單位則積極性不高,不愿意、不主動參與推行業務范圍清單制度改革,比如,有些事業單位認為推行業務范圍清單制度會人為地增加工作量,會帶來工作自由度上的束縛,給自主開展工作帶來不便;有些主管部門不愿將移交給事業單位代辦的業務公開,使權力受到社會的監督和制約。這就容易導致推行業務范圍清單化管理過程中出現“梗阻”現象。

有效推行業務范圍清單制度的對策

1. 堅持源頭規范,明晰事業單位職責任務。

機構編制文件設定的職責任務是事業單位業務范圍的第一依據。綜合法律法規和有關政策規定,并根據政府部門權力清單、責任清單、公共服務清單等已發布執行的各類清單,對事業單位的機構編制文件進行完善,成為最簡單也最直接打破“無法可依”困境的方式。

2. 堅持分類規范,厘清法外事項的去留。

針對事業單位承接和主動拓展的法定范圍外業務事項,按照不同情況進行清理規范。梳理政府部門下放職責,對符合政策規定的,完善其法律程序后列為業務事項,不符合政策規定的,堅決不能列入業務范圍清單。梳理習慣性承擔的舊業務,對按規定應由其他單位承接的向其他單位移交,沒有單位可以承接的通過機構編制文件進行規范,列為本單位業務事項。針對強制安排的業務事項,符合政策規定的,通過增加臨時性業務事項進行動態調整,不符合政策規定的,堅決不能列入業務范圍。梳理主動拓展的業務,對有利于經濟社會發展和符合法律法規規定的,通過機構編制文件進行規范,列為本單位業務事項,不符合政策規定的,堅決剔除出業務范圍。

3. 堅持簡便易行,探索將職責任務的設定與業務范圍清單的制定合二為一。

根據事業單位職責任務和業務范圍本質一致的實際,將業務范圍清單化改革與機構設置調整結合起來,在機構編制文件中直接確定事業單位的業務范圍清單,不再使用職責任務這一帶有行政化色彩的表述。這樣,既有利于變籠統化的職責為具體化的業務凸顯其事業屬性,有利于事業單位從設立之初就開始規范運行,避免定職責任務和定業務范圍形成雙重人力物力浪費。

4. 堅持上下聯動,規范制定清單。

業務范圍清單是一項政策性很強的工作,必須加強頂層設計,解決部分事項歸類不準確、命名不統一、上下不對應等問題,加快建成統一規范、上下銜接的省市縣三級事業單位業務范圍清單事項庫。條件成熟情況下,可由上一級研究提供一份真正能借鑒、可操作的模板,較好地解決基層人手不足、能力有限等困難。

5. 堅持與時俱進,實行動態管理。

清單制定發布并非意味著事項的終結,要研究制定業務范圍清單動態管理,加強后續管理。凡因法律法規規章頒布、修訂、廢止或失效,因市級以上黨委政府規范性文件制定、修改、廢止,因行政權力事項承接、取消、下放、整合,因事業單位機構整合、職能調整等,需要增加、變更、取消業務事項的,一律及時調整,經審核批準后,重新發布業務范圍清單。單位撤銷的,及時公告其業務范圍清單失效。同時加強事中事后監管,定期開展評估,并將其列為法人登記管理、“雙隨機一公開”監督檢查、事業單位績效考核等范疇。目前,萊蕪市已正式印發事業單位業務范圍清單動態管理辦法(試行),建立起動態調整機制和監管機制。

6. 堅持上層推動,綜合發力落實。

要從全面依法治國、落實政事分開、管辦分離的高度,充分認識推行事業單位業務范圍清單制度的重要性和緊迫性, 將業務范圍清單工作從編辦主導提升至政府主導、編辦牽頭, 建立政府領導負責, 編辦牽頭協調, 組織、法制、財政、物價等部門以及事業單位舉辦單位共同參與的業務范圍清單化工作小組, 統籌推進業務范圍清單化工作。要通過政府網站、微信公眾號、黨校(行政學院) 等平臺積極開展業務范圍清單化管理宣傳培訓工作, 激發各有關部門和事業單位開展業務范圍清單工作的積極性、主動性、創造性。督促各事業單位開展涉及本行業、本單位法律法規的培訓工作, 使單位全體人員在業務開展活動中知法懂法守法,依法按照清單提供優質服務, 促進公益事業更好更快發展。

(作者單位:山東省萊蕪市機構編制委員會辦公室)


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