科學定位政務服務大廳與便民服務大廳 推進“放管服”改革政策落地

          
    

劉雯科 

〔內容提要〕政府便民服務大廳作為“放管服”改革各項政策落實的直接載體,隨著改革的深入推進,傳統的大廳“供”與“需”的矛盾日益突出。面對各級部門諸多的權力事項,應該建設什么樣的大廳,政務大廳與便民大廳建設有何區別,下一步二者如何發展?這成為“放管服”改革的焦點和關鍵。

政務服務中心與便民服務中心發展定位取決于二者的服務對象

地方經濟社會發展水平在一定程度上決定著政務便民服務大廳(有的地方為群眾服務中心或市民中心)建設水平的高低。隨著新一輪行政審批制度改革的不斷深入和政府職能轉變的持續推進,各地的政務便民服務大廳如雨后春筍般的發展起來,這些政務服務大廳對政府由管理型向服務型轉變發揮了積極作用。面積較大的如江蘇蘇州(3.5萬平米)、上海奉賢(2.4萬平米)、浙江金華(1.8萬平米) 等地區,不斷出臺更多的政務便民創新舉措,政務服務中心被賦予了更多便民服務的功能。但是在發展方向上,令各地糾結和困惑的是,為了提高審批效率,搞相對集中統一的政務服務大廳呢,還是為了便民利民設多個服務網點呢?

首先,政務服務與便民服務是一個問題的兩個方面。十九大提出了“以人民為中心”的發展思想,這是習近平新時代中國特色社會主義思想的根本政治立場,也是黨的根本政治立場。具體到“放管服”改革,政務服務與便民服務都要求各級政府始終堅持以人民為中心,改進公共服務質量、創新公共服務方式,以群眾需求為導向,從反映突出問題入手,不斷優化服務質量,提升群眾獲得感和幸福感。

其次,政務服務與便民服務的服務對象各有側重。根據“放管服”改革涉及企業(主要的市場主體)和個體工商戶(群眾)兩類主要服務對象,將相關的政務服務事項也分為面向企業和個體工商戶兩大類。前者主要是一些服務企業發展的生產經營活動審批、投資審批、資質資格許可認定以及社會管理領域的審批,涉及到的行政權力主要是行政許可,其中工程建設項目審批是重中之重;后者則主要是為了方便老百姓辦事的政務服務類事項,涉及到的行政權力主要是各級政府部門機關事業單位的公共服務事項和部分社會管理領域審批事項,如公安部門的戶口、民政部門的社會救助、人力資源市場招聘等,包括社會管理領域審批事項和公共服務事項的交集部分,這種情況就決定了政務服務大廳與便民服務大廳建設和發展方向上應該分別設置,且功能上不能雷同,而應各有側重點。

最后,在大廳設置上看政務服務與便民服務是一對矛盾的綜合體。我國幅員遼闊,東部與西部、南方與北方經濟社會發展差異很大。由于情況復雜,國家既不能從頂層統一規定各級大廳面積與規模,“搞一刀切”,又不能從政策上厘清政務服務大廳與便民服務大廳的關系和差別,導致目前各地大廳建設規模和承載能力差距甚大。十多年的行政審批制度改革實踐經驗表明,要杜絕行政審批“體外循環”,實現行政許可特別是建設項目“三集中三到位”(有的地方是“兩集中兩到位”) 改革的“重頭戲”,前提是所有的行政許可事項就必須進駐政務服務大廳。但是從各地實際運行情況看,如果大廳面積太大辦理事項又非常集中,也會帶來系列問題。一方面,一些基層政務大廳因財力物力所限,面積和條件不足,入駐單位窗口成為部門“公共收發室”。同時,大廳納入的事項紛繁復雜,各地辦事群眾匯聚到一起,引起交通擁堵、環境嘈雜、矛盾集中;另一方面,隨著國家、省級政府權力下放,一些市政務大廳建設投資巨大卻門可羅雀,辦事群眾不愿大老遠跑來申辦本可就近辦理的事項。從這個角度來說,所有的政務服務事項要是全部進大廳,就很難實現很好的便民;相反,要想便民利民就不能全部要求進大廳。

政務服務事項比便民服務事項審批更嚴格、要求更高、程序更復雜

審批事項在部門內部審批是一種權力,就有可能產生權力尋租和腐敗,而進入政務服務大廳讓權力在陽光下運行, 這時部門權力就成了服務,相對于便民服務,這種審批服務更嚴格。因此,科學劃分兩類性質不同的服務事項是合理建設政務服務大廳與便民服務大廳的前提和基礎。

一方面,目前大多數地方政務服務大廳基本是早期的行政審批大廳,主要以辦理行政許可類如建設項目這一類事項為主,對此,《行政許可法》在實施的層級、審批時限和審批程序等方面也做了嚴格的要求。比如在許可的實施層級方面,最低權限是縣級以上人民政府相關部門,沒有法律法規的授權或委托,自行下放到鄉鎮或村居一級那就是違法。因此,要想提高審批效率,優化流程,減少審批環節,就必須通過行政審批“三集中三到位”來完成。這一類也是必須進大廳的,而且是必須通過“三集中三到位”來完成,否則,要提高審批效能就是一句空話。

另一方面,對于公共服務事項主要是為了服務老百姓方便老百姓辦事,如群眾反映問題較多的不動產登記、失業保險金申領等,這類事項并不一定要全部進入政務大廳。先進地區的經驗表明,要想方便老百姓辦事, 就得多布置服務網點,市轄各區都得設置網點,既可設置綜合性的服務網點,也可以根據需要設置專業服務網點,這種網點盡可能延伸到鄉鎮(街道) 和村(居),而且網點越多越好,越多越便民利民,類似于目前各個銀行的自動取款機。更重要的是,隨著互聯網信息共享技術的發展,“信息煙囪”“信息孤島”被打破,真正的便民除了建立更多的實體便民大廳網點外,還需要加強網上虛擬大廳建設,從而形成線上線下功能互補、相輔相成的政務服務新模式。

從這個角度看,政務便民實體大廳建設與面積大小關系并不大,關鍵是能滿足本地政務服務和便民服務需要,既能提高效率,又能方便老百姓辦事,這才是目的。

科學定位合理建設布局新時期政務服務大廳與便民服務大廳

自新一輪行政審批制度改革實施以來,國務院出臺了一系列“放管服”改革政策舉措,有效地激發了市場活力和發展內生動力,宏觀經濟發展環境不斷改善。簡政放權、放管結合、優化服務改革是一項復雜的系統工程。大廳建設作為放管服改革“最后一公里”,行政許可事項與便民服務事項申請辦理的流程,是兩個大廳建設布局的又一項重要參考依據。

一是科學合理設置不同大廳的層級和功能分區。按照行政許可的審批程序和便民服務事項的辦理流程,可以將政務大廳設為國家、省、市、縣四級,職能上相當于一個政府工作部門,負責處理企業相對比較復雜許可事項的辦理,這解釋了目前在縣級政府探索設立行政審批局的初衷;而便民服務大廳則設為市、縣、鄉(街道)和村(居)四級,因為服務事項相對比較分散、瑣碎,需要靠網點數量解決問題。不管是政務服務大廳還是便民服務大廳,兩者都要設置在轄區內人口比較集中、交通便利、公共設施比較完善的地方,并且結合當地實際確定不同類型大廳的建筑面積、內部功能分區、設施設備、服務標識,努力做到服務功能相對集中、內部辦公和外部服務適度分離,服務現場應包括窗口服務區、后臺審批區、咨詢服務區、自助服務區、信息公開區、商務服務區、行政辦公區等,并配備休息、飲水、充電、殘疾人服務、急救等服務設施設備,從而實現審批服務相對集中、便民服務“重心下沉”的管理模式。

二是區分城市大小科學設計實體政務大廳的規模。政務大廳和便民大廳建設不可一味貪大求全。一線大城市與三四線中小城市對政務大廳和便民服務大廳設置數量多少、標準建設也應該有所不同。大城市交通壓力大、常住人口多,要是建設一個上萬平米規模的政務大廳或便民服務大廳,即使設施完備,功能齊全,也未必完全是件好事;相反,在一個面積不大的三四線中小城市或者縣級城市建設幾千平米的大廳就已完全夠用。政務大廳或便民大廳建設不是政府的形象工程,不能把大廳搞成“秀場”,打著為民服務的招牌,做表面文章、擺花架子;更不能不切實際不惜財力盲目地追求“高大上”,脫離服務企業群眾這一核心宗旨,而是要統籌考慮到本地區經濟發展水平、城市和人口規模、市場主體數量等因素,綜合考慮政務服務與便民服務大廳設置,量力而行,區別對待,科學確定發展方向。

三是政務服務大廳與便民服務大廳規劃布局和發展方向上應當各有側重。市級以上政務服務大廳重點應側重于行政許可事項的辦理,包括一些重大工程、招商引資重點項目等,通過實施并聯審批、區域化評估、聯合圖審和驗收等改革措施,進一步優化審批流程, 減少審批時限和環節;有些審批環節也可以利用互聯網,通過網上審批辦理。對于市級以上的公共服務事項、包括其他行政權力事項,盡可能地下放至各市轄區、各縣市區及其鄉鎮(街道)、村居,由設立的便民服務大廳實施,以便更好地便民利民。市級以上可以分設辦理窗口,同時加強對縣市區、鄉鎮、村居的業務指導,業務上政務大廳與便民服務大廳相互補充、相對獨立,更好地服務于企業和群眾。

四是高度集中的模式還需探討。目前有的地方雖然建立起集審批與便民服務為一體高度集中的大廳,也出臺許多政務便民創新舉措,但是老百姓排隊等候情況有增無減,特別是在北上廣這些大城市。為了更好地體現“以人民為中心”立場,目前國內一些地方已經探索實行政務大廳與便民服務大廳相互分離的工作機制,隨著互聯網信息技術的發展,浙江等地已經開始推出“最多跑一次”改革,杭州市在余杭區、下城區等市轄區設置了便民中心,將不動產登記、公積金審批、機動車違章處理、水電氣暖、通訊郵政銀行等業務全部納入服務大廳,讓群眾“進一扇門、辦所有事”,將有關的便民職能直接向市轄區延伸,實踐證明效果很好。所以說,行政審批與便民服務兩大廳相分離,這應該是下一步新的發展方向。

(作者單位:山東省濟寧市機構編制委員辦公室)


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